Conselho Administrativo de Recursos Fiscais

Origens do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: Histórico dos Conselhos de Contribuintes do Ministério da Fazenda

Os Conselhos de Contribuintes do Imposto de Renda

O Decreto nº 16.580, de 04 de setembro de 1924, instituiu um Conselho de Contribuintes em cada Estado e no Distrito Federal, com competência para julgamento de recursos referentes ao Imposto sobre a Renda, cujos cinco membros seriam escolhidos entre contribuintes do comércio, indústria, profissões liberais e funcionários públicos, todos de reconhecida idoneidade e nomeados pelo Ministro da Fazenda.

O Conselho de Contribuintes do Imposto de Renda no Distrito Federal, único a ser instalado, iniciou seu funcionamento em 14 de setembro de 1925, no edifício onde funcionava a Delegacia Geral do Imposto sobre a Renda, no Rio de Janeiro, sendo eleito como primeiro presidente, pelos membros do Conselho, o Dr. José Leopoldo de Bulhões Jardim, que havia sido Ministro da Fazenda nos períodos de 1902/1906 e 1909/1910.

Já na segunda reunião do aludido Conselho, realizada em 22 de setembro de 1925, foi prolatada sua primeira decisão, dando provimento ao recurso do recorrente Skoglands Linje (Brasil) Limitada para mandar que fosse corrigido o erro do cálculo e cobrado à recorrente o imposto devido de duzentos e trinta e dois mil réis.
Àquela época, as decisões do Conselho não eram numeradas seqüencialmente e nem denominadas “acórdão”, sendo somente registradas no livro de atas e publicadas sumariamente para conhecimento do contribuinte.

O Conselho de Contribuintes para Impostos de Consumo

No Decreto nº 5.157, de 12 de janeiro de 1927, foi estabelecido que os recursos dos contribuintes em matéria fiscal, sobretudo no tocante aos impostos de consumo, seriam julgados e resolvidos por um Conselho constituído, em partes iguais, por funcionários da Administração pública e por contribuintes nomeados pelo Governo, estes por proposta das principais associações de classe, representativas do comércio e da indústria, funcionando sob a presidência do Ministro da Fazenda ou da autoridade fiscal por ele designada.

Citado ato foi regulamentado e modificado pelo Decreto nº 20.350, de 31 de agosto de 1931, que criou o Conselho de Contribuintes na Capital, com competência para julgamento de recursos anteriormente interpostos ao Ministro da Fazenda, referentes aos impostos sobre consumo, sobre classificação e valor de mercadorias pelas Alfândegas, multas aplicadas por infração de leis e regulamentos fiscais. Escapava a este Conselho, entretanto, as questões referentes ao Imposto sobre a Renda, que continuaram regidas pela legislação vigente à época, ou seja, pelo já citado Decreto nº 16.580/24.

O Colegiado criado em 1931 era constituído por doze membros com mandato de dois anos, contava com a participação de um representante da Fazenda Pública, designado para acompanhar e esclarecer as discussões, e dispunha de uma Secretaria, composta de um Secretário e dois funcionários. Além disso, foi definido como órgão de última instância nas questões submetidas a seu julgamento, ressalvando à Fazenda Pública, entretanto, o direito de interpor recurso suspensivo para o Ministro da Fazenda, nos casos em que a decisão fosse manifestamente contrária à lei ou a prova constante do processo e quando a decisão não houvesse obtido votação unânime.

O primeiro presidente eleito pelos membros daquele Conselho foi o Dr. Francisco de Oliveira Passos. O Acórdão nº 1 foi prolatado na sessão de 30 de outubro de 1931, quando do julgamento do Recurso nº 7, do recorrente Bragança e Barros, referente ao Imposto de Vendas Mercantis, tendo seus membros decidido manter o despacho recorrido por seus fundamentos legais. O respectivo acórdão foi publicado no Diário Oficial de 09 de novembro de 1931.

Os 1º e 2º Conselhos de Contribuintes e o Conselho Superior de Tarifa

O Decreto nº 24.036, de 26 de março de 1934, extinguiu os Conselhos existentes, tanto os instituídos para julgamento do Imposto sobre a Renda quanto o para os demais impostos, definindo que as questões referentes às rendas internas, quando decididas em primeira instância, dariam lugar a recurso:

• ao 1º Conselho de Contribuintes quando se tratasse de imposto de renda, imposto do selo e imposto sobre vendas mercantis;
• ao 2º Conselho de Contribuintes quando se tratasse do imposto de consumo, taxa de viação e os demais impostos, taxas e contribuições internos, cujo julgamento não estivesse atribuído ao 1º Conselho;

As questões de classificação, de valor, de contrabando e quaisquer outras decorrentes de leis ou regulamentos aduaneiros, foram atribuídas ao Conselho Superior de Tarifas.

O 1º Conselho foi instalado no antigo edifício do Tesouro Nacional, na Avenida Passos, no Rio de Janeiro, tendo como primeiro presidente um representante dos contribuintes, Sr. Randolpho Fernandes das Chagas, jurista, comerciante, banqueiro e economista.

Em 24 de agosto de 1934, o 1º Conselho de Contribuintes julgou o Recurso nº 3, cujo recorrente era o Banco Regional do Rio Grande do Sul, e recorrida a Delegacia Fiscal do Rio Grande do Sul, sendo o acórdão publicado no Diário Oficial de 29 de setembro de 1934, com a seguinte ementa:

"O Conselho de Contribuintes é competente para conhecer os recursos originados de consultas feitas ás repartições ficaes. Os recibos por saldo dos creditos liquidos e certos, fixados em concordata ou accôrdo, ou em caso de fallencia não litigiosa, pagam o sello simples da tabella B, § 4º, n. 1, do Regulamento do Sello (Dec. n. 17.538, de 10 de novembro de 1926)".

O Conselheiro Octávio Bulhões foi vencido na preliminar, e, no mérito, por unanimidade, foi dado provimento ao recurso. O Senhor Othon de Mello presidiu a sessão, em virtude da ausência do Presidente do Conselho.
O 2º Conselho também se instalou no antigo edifício do Tesouro Nacional, sendo seu primeiro presidente o Sr. Mário Foster Vidal da Cunha Bastos, representante dos contribuintes, e o primeiro vice-presidente, o fazendário João da Cruz Ribeiro, então 1º escriturário da Recebedoria, do Distrito Federal.

Também em 24 de agosto de 1934, o 2º Conselho de Contribuintes julgou o Recurso nº 1, dos recorrentes V. Silva & Cia. e Antônio F. Arbex e recorrida, a Recebedoria do Distrito Federal, sendo, por decisão unânime do Conselho, relevada a multa que fora imposta aos recorrentes, e cujo acórdão foi publicado no Diário Oficial de 15 de dezembro de 1934, com a seguinte ementa:

"Infração resultante de preterição de formalidade regulamentar aplicação dos favores estabelecidos no Dec. nº 21.459, de 01/06/1934".

Os 3º e 4º Conselhos de Contribuintes

Em 30 de outubro de 1964, pelo Decreto nº 54.767, foi criado o 3º Conselho de Contribuintes, mediante o desmembramento da 2ª Câmara do 2º Conselho. Pelo mesmo ato os Conselhos passaram a ter uma Secretaria Geral incumbida de executar os trabalhos de expediente, inclusive protocolo, arquivo e biblioteca, cujo chefe seria também o secretário das sessões plenárias.

Aludido decreto definia que tanto no 1º Conselho, composto por duas Câmaras, quanto no 3º Conselho, o número de Conselheiros passava de seis para oito, e, por resolução unânime dos mesmos, aqueles órgãos poderiam ser divididos em Turmas de quatro Conselheiros, observada a composição paritária. Ao mesmo tempo, esse decreto autorizaria o Ministro da Fazenda a dividir, permanente e temporariamente, o 2º e 3º Conselhos em Câmaras e a aumentar o número de câmaras do 1º Conselho e do Conselho Superior de Tarifas.

A 1ª Turma seria presidida pelo Presidente e a 2ª Turma pelo Vice-Presidente da Câmara ou do respectivo Conselho. Foi a transformação mais radical já promovida na estrutura dos Conselhos desde 1934.

O 4º Conselho de Contribuintes foi instituído em 06 de março de 1972, por meio do Decreto nº 70.235, em decorrência da nova denominação dada ao Conselho Superior de Tarifa, passando a ser assim dividida a competência para o julgamento:

• 1º Conselho de Contribuintes: Imposto sobre a Renda e proventos de qualquer natureza;
• 2º Conselho de Contribuintes: Imposto sobre Produtos Industrializados;
• 3º Conselho de Contribuintes: tributos estaduais e municipais que competem à União nos Territórios e demais tributos federais, salvo os incluídos na competência julgadora de outro órgão da administração federal;
• 4º Conselho de Contribuintes: Imposto sobre Importação, Imposto sobre a Exportação e demais tributos aduaneiros, e infrações cambiais relacionadas com a importação ou a exportação.

Em 1972 o 1º Conselho foi transferido para Brasília, o que veio a ocorrer com o 2º, 3º e 4º Conselhos em 1973. Primeiramente estes órgãos se instalaram no Edifício Sede do Ministério da Fazenda, na Esplanada dos Ministérios, depois no Edifício Zarife, na Quadra 4 do Setor Comercial Sul, e em 1991 na sede atual, o Edifício Alvorada, na Quadra 1 do mesmo Setor Comercial Sul.

Esta estrutura permaneceu em funcionamento até 1º de junho de 1977, quando entrou em vigor o Decreto nº 79.630, de 29 de abril daquele ano, extinguindo o 3º Conselho, transferindo suas atribuições e competências para o 2º Conselho, e renomeando o Quarto Conselho para Terceiro Conselho de Contribuintes.

Os Conselhos de Contribuintes a partir de 1977 - 1º, 2º e 3º Conselhos

Os três Conselhos de Contribuintes eram organizados em Câmaras com oito Conselheiros e quatro Suplentes, metade Representantes da Fazenda e metade Representantes dos Contribuintes, sendo o Primeiro Conselho composto por oito Câmaras, o Segundo Conselho por quatro Câmaras, e Terceiro Conselho por três Câmaras.

Em 2007, ocorreu a unificação da Secretaria da Receita Federal com a Secretaria da Receita Previdenciária, sendo que a Lei nº 11.457 transferiu para o 2º Conselho de Contribuintes a competência para julgamento de recursos referentes às contribuições Previdênciárias. Foram então instaladas duas novas câmaras naquele órgão, oriundas do Conselho de Recursos da Previdência Social - CRPS.

Durante o funcionamento desta estrutura milhares de acórdãos foram produzidos pelos Conselhos de Contribuintes, com padrões de qualidade e acerto que os fazeram desfrutar de grande prestígio junto aos contribuintes e seus representantes, especialmente pela imparcialidade e especialização em matéria tributária.
Dentre os que podem ser considerados como beneficiários das atividades desenvolvidas pelos Conselhos, é de se destacar o Poder Judiciário, pelo importante papel na triagem de ações judiciais que poderiam ser impetradas, visto que muitos contribuintes concordam com a decisão administrativa mesmo que desfavorável, decidindo-se por não enfrentar a discussão judicialmente porque aquele Poder se vê cada vez mais sobrecarregado e inundado de grande quantidade de demandas. Além disso, a Fazenda Nacional e os contribuintes têm a oportunidade de comporem os litígios fiscais em duplo grau de jurisdição, em menor tempo e a menor custo que o Judiciário, onde a parte vencida tem de assumir os ônus processuais.

A Câmara Superior de Recursos Fiscais - CSRF

O Decreto nº 70.235 de 1972, que rege o Processo Administrativo-Fiscal Federal (PAF), estabelecia, originalmente a possibilidade de recurso especial dirigido ao Ministro da Fazenda, contra decisões dos Conselhos.

Em 1979 foi criada a Câmara Superior de Recursos Fiscais - CSRF, mediante Decreto nº 83.304, para julgar esses recursos no âmbito dos próprios Conselhos.

A CSRF, também paritária, é formada por presidentes e vice-presidentes de Câmaras do Conselho. Chegou a ter 4 turmas especializadas; atualmente são 3 turmas.

A partir da atuação da CSRF, praticamente todos os lítigios regidos pelo PAF encerram-se no âmbito do Conselho.

O Conselho Adminsitrativo de Recursos Fiscais - CARF

Com a edição da Medida Provisória nº 449, de 3 de dezembro de 2008 (convertida na Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2009), foi criado o Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF. Sua instalação ocorreu em 19 de fevereiro de 2008, com a edição da Portaria MF nº 41, de 17 de fevereiro de 2009 (publicado no DOU de 19/02/2009), por ato do Excelentíssimo Senhor Ministro de Estado da Fazenda.

O CARF resultou da unficação da estrutura administrativas do Primeiro, Segundo e Terceiro Conselho de Contribuintes em um único órgão, mantendo a mesma natureza e finalidade dos Conselhos, de órgão colegiado, paritário, integrante da estrutura do Ministério da Fazenda, com a finalidade de julgar recursos de ofício e voluntário de decisão de primeira instância, bem como os recursos de natureza especial, que versem sobre a aplicação da legislação referente a tributos administrados pela Secretaria da Receita Federal do Brasil.

A unificação dos Conselhos em um único órgão - Conselhos Administrativo de Recursos Fiscais (CARF) - visou proporcionar maior racionalidade administrativa, redução de custos operacionais e melhor aproveitamento e alocação dos recursos, considerando que os três Conselhos tinham a mesma natureza e finalidade, porém estruturas administrativas distintas, com sobreposição de tarefas e fluxo de trabalho. Com a criação do novo órgão as estruturas foram unificadas, permitindo melhor coordenação das atividades de planejamento, orçamento, logística, gestão de pessoas, documentação, tecnologia e segurança da informação etc, permitindo ainda maior agilidade na tomada e implementação das decisões. Os esforços e recursos passaram a ser direcionados para a atividade fim de gestão dos processos administrativos fiscais, no preparo das sessões de julgamento e formalização das decisões no momento em que forem prolatadas.

O desenvolvimento do estudo tributário

Nos primeiros tempos do Conselho, os acórdãos careciam da riqueza doutrinária e jurisprudencial que os caracterizam atualmente. Não havia jurisprudência anterior para ser citada, e a doutrina, em matéria fiscal, era escassíssima naquele tempo. Foi, aliás, a partir do trabalho dos Conselhos de Contribuintes que os estudos tributários no Brasil passaram a se desenvolver. Tanto assim, que o primeiro grande tributarista brasileiro, cronologicamente, foi Tito Vieira de Rezende, membro pioneiro do 1º e 2º Conselhos de Contribuintes.

Os primeiros acórdãos, por isso, tinham que se ater exclusivamente aos aspectos factuais e ao cumprimento da legislação vigente. Mesmo assim, eram tecnicamente corretos e deixavam clara a intenção de fazer justiça imparcialmente, mas, com magnanimidade. Eram comuns as decisões do Conselho negando provimento ao recurso do contribuinte, mas propondo ao Ministro da Fazenda a dispensa das penalidades a pequenos empresários.

Outra característica interessante foi a predominância de nomes estrangeiros entre recorrentes, em assuntos de imposto de consumo, indicando a enorme contribuição que imigrantes e seus descendentes deram ao processo de industrialização do Brasil.

Quando o Brasil e o mundo enfrentaram a Grande Depressão dos anos trinta, os Conselhos de Contribuintes se esforçavam em julgar milhares de recursos referentes a somas de pequeno valor, versando sobre infrações praticadas, principalmente, por fabricantes de aguardente, de queijos e de tecidos. Daí decorreram freqüentes propostas de emenda ao Regimento Interno e reiterados pedidos de elevação da alçada do Conselho, visando reduzir o afluxo de processos.

Passados quase noventa anos desde a instituição do Conselho, a estrutura e a competência para julgamento destes órgãos sofreram várias modificações, ocasionando expressiva oscilação na quantidade de processos para julgamento e a necessidade de maior especialização de seus Conselheiros.

O Conselho vem solucionando, inclusive, várias divergências sobre a interpretação das leis tributárias, confirmando, assim, a importância destes órgãos na defesa dos direitos da Fazenda Nacional, dos contribuintes e, em última análise, do Estado Democrático de Direito, a ponto de tributaristas de reconhecimento nacional e internacional exporem tal relevância em várias de suas publicações, e de juizes, inclusive dos Tribunais Superiores, se valerem de seus julgados para embasar decisões envolvendo matéria tributária.

O prestígio do Conselho brasileiro alcança realce internacional, como pode ser evidenciado pelos eventos realizados nos últimos anos pelo Centro Interamericano de Administradores Tributários (CIAT) e pela Associação Ibero-Americana de Tribunais de Justiça Fiscal ou Administrativa (A.I.T.), na Argentina, no Brasil, na Espanha, na Itália, no México e em Portugal. Aludida Associação acolheu o Brasil como membro à partir de 2000, representado pelos Conselhos de Contribuintes, tendo sido realizada a V Assembléia da A.I.T., em 2004, na cidade de Manaus.

Dessa forma, este órgão colegiado trabalhava para incrementar a garantia e a promoção da justiça fiscal, seguindo a orientação da Administração Pública para a satisfação do cidadão, buscando atendê-lo com eficiência e dignidade.
Com a criação do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais - CARF, procurou-se, sem descurar de preservar a cultura dos Conselhos de Contribuintes de imparcialidade e promoção da justiça fiscal, agregar novos valores e oferecer maior celeridade à solução das lides, de maneira a observar o princípio constitucional que visa assegurar a todos, na esfera administrativa e judicial, a duração razoável do processo.